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《历史的峡口》:大北京的未来


来源:凤凰江苏

在资源环境压力空前逼迫之下,新设中央行政区的建议被再次提出,它向世界第二大经济体的首都描绘了怎样的前景?

这之后,肖金成接受北京市委托,领衔产业布局规划研究,历时两月完成报告,其中提出“工业外移、双雁齐飞”战略,认为北京应该像上海开发浦东那样,将工业区集中于东部和东南部,以亦庄、林河为中心,如同双雁齐飞,形成北京经济发展的集中和强势区域。

“我们提出,应该把这两个新区建设成交通更便捷、设施更完善、环境更优美、经济更繁荣的地方,轨道交通要跳出去搞,把这两个新区直接贯通,这样才能形成强大的反磁力系统,吸引产业与人才集中于此,实现变单中心为多中心的目的。”肖金成说。

就在这项报告完成之际,一场围绕中央行政功能是否需要在空间上进行调整的学术争鸣以公开方式展开。

2004年7月,时任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁在《北京规划建设》杂志上发表文章《中央行政功能:北京空间结构调整的关键》,指出:“由于历史原因,中央政府一直占据着北京主城最核心的位置。中央行政职能不仅在数量上,而且在质量上对北京城市结构也有着无与伦比的影响力。很多人不会相信北京可以在不涉及中央行政功能空间调整的条件下,实现城市结构的转移。”

北京工业大学的调查显示,2004年在北京,仅中央机关马上需要的用地,加起来就有近4平方公里之多。 4平方公里,相当于5个半故宫的占地面积。北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和,中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里,多集中在四环以内。在这一范围,减去道路、基础设施、公园、学校等用地后,其余用地一半以上都和中央职能有关,而北京市政府相关的占地只有中央的1/10左右。

面对这样的现实,赵燕菁提出,以中央行政办公为核心的部分“首都职能”应当是此次空间调整的重点,建议在北京通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区,这有利于行政职能的分期迁移和水平分工,而且,外迁机构的级别要尽可能高。

2004年10月,吴良镛在“部级领导干部历史文化讲座”上建议:“旧城行政办公应适当迁出,集中建设,并为旧城‘减负’。中央国家机关及北京市机关可起带头作用。”

他同时提出了一个跟进的策略:“旧城功能调整与新城建设规划应配套进行,旧城服务设施应疏解到新城的中心,推动新城的发展。北京市政府机关作为表率可率先迁出旧城,避免旧城内单位的‘观望’现象,带动修编后的规划实现。”

吴良镛没有明说要迁到哪个新城,但在《北京城市空间发展战略研究》所设计的“东部发展带”中,只有通州被明确安排了行政职能。建设“双雁齐飞”的产业新区和新的中央行政区的建议,未被写入2004年版《北京城市总体规划》的最后文本。

《总体规划》的最后文本确定了分散式的产业布局:“完善以中关村为核心的一区多园式的高新技术产业布局结构。进一步整合现有各级开发区,引导工业企业向工业园区集中。与新城建设相结合,集中建设电子信息产业、汽车制造业、光机电一体化、生物医药等产业基地。注重发挥产业基地的辐射带动作用,促进周边地区相关产业的发展。”

在行政区规划方面,《总体规划》的最后文本提出:“保证党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往的需要,调整优化中央行政办公用地布局”,。

“在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地”预留行政办公用地与外迁中央行政功能,是意义不同的表达。虽然“预留”可被解读为存有“外迁”的余地,但在赵燕菁看来,城市结构调整的机会一旦失去就难以追回。“城市的快速发展期是调整城市结构的最佳时机。”他对《瞭望》新闻周刊记者说,“单中心城市结构易推高房价,在这个时候调结构还有利于避免房价过快增长,保持城市的竞争力。如果等到快速发展期结束时再来调结构,就可能引发不动产价格震荡,危及整个信用体系的安全。”

2004年版《北京城市总体规划》确定发展11个新城,并提出重点发展东部的三个新城—通州、亦庄、顺义。“当时我就说,发展新城,如果集中搞一个肯定成功,搞两个还有可能,一下子搞三个,甚至是三个以上,就不可能成功了。”杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说,“你搞那么多新城,表面上看,各个区县都照顾到了,但合起来看,无法达到调整城市结构的目的,反而会摊更大的饼。”

“也不能说我们的建议一点也没有得到采纳。”肖金成说,“《总体规划》最后确定的三个重点发展的新城,与我们提出的应该集中力量建设的两个新区,在空间上有重叠之处。但是,力量分散了。 ”

在三个重点发展的新城中,赵燕菁期待被设为中央行政新区的通州被预留了100万人口规模的发展空间,它的规划功能与中心城同构,面对中心城“一饼独大”的竞争,迅速成为接纳中心城外溢人口的超大“睡城”。

“无论是1992版总体规划的14个卫星城,还是2004版总体规划的11个新城,在空间布局上均以天安门广场—南北中轴和长安街的交点—为中心‘向心围合’布局。 ”2013年2月,北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》指出,“在这种空间结构下,任何外围的环绕、均衡、分散发展都会进一步强化单中心的结构。”

这份报告同时指出:“在全市统筹协调力度不足、区县经济分散发展的背景下,这些年投入的经济社会要素(包括中关村国家优惠政策)在空间上过分分散,目前全市规划有各类产业功能区120多个,其中国家级开发区3个、市级16个,颁布的市级文化创意产业集聚区30个,商务金融区21个。这些产业功能区围绕中心城布局分散,发展重点不集中,不但不能推动空间结构的战略调整,反而会进一步强化中心城一心独大的地位。”

“我赞成集中力量建设‘畿辅新区’,这可能是北京调整城市结构的最后机会了。”杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说,“那里靠近机场,完全可以把为全国和为国际交往服务的部分中央职能转移到那里,随着中国综合国力的进一步增强,处理国际事务增多,那里还能够为国际机构的进驻提供空间。”

“我很担心,如果选在正南方向的新机场附近搞,而不是选在东南方向的京津塘发展轴上搞,会不会使得北京的南部地区也连成一片,把大饼摊到河北固安?”肖金成说,“另一个担心是,北京的生态已经很脆弱了,如果新区再聚集产业和人口,北京市的生态会不会更加恶化?交通会不会更加拥堵?”

原载于《瞭望》新闻周刊,2014年1月20日第3期。

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[责任编辑:汪霞]

标签:历史 北京 建设

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