苏州工业园区：中新合作三十而立

不久前，“华狮艺锦——中国新加坡当代艺术三十年”展览在苏州工业园区开幕，其中展出了一系列吴冠中以江南为题材的油画作品，他希望找到用西方绘画方式展现中国题材的方式。

这场展览呼应了30年前同在苏州举办的“狮城艺萃——新加坡绘画展”，而吴冠中在油画中思考的问题似乎也与苏州工业园区开发建设30年来思索的问题相呼应，即如何让外来的新加坡经验本土化。

“面前没有标兵，身后满是追兵。”“园区人”常用这句话形容苏州工业园区面临的压力。其实，苏州工业园区既不是1984年首批设立的国家级经济技术开发区，也不是1991年首批批准的国家级高新技术产业开发区，但苏州工业园区已经在国家级经开区综合发展水平考核评价中“八连冠”。

苏州工业园区如何成为国内开发区的“标杆”？园区始于中新合作的高起点，但并不止于此。30年前，引入外资，发展外向型经济是园区的主责主业。如今，园区通过一批国资企业布局的生物医药、纳米新材料、人工智能、ESG等新兴产业已经初具规模，甚至处于“领跑”地位。

从一片洼地蜕变为一座新城，从外资高地转型为开放与创新双轮驱动，苏州工业园区用30年时间完成了这场“进化”。

突破70平方公里

苏州工业园区被认为含着金汤匙出生，一份被反复提及的文件是“国务院9号文”，即1994年2月国务院印发的《关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》，一系列特殊政策在其中得以明确，包括苏州工业园区新增财政收入5年内（1994—1998年）免除上缴等。

这些特殊政策与中新合作的背景不无关系。国务院9号文特别提到：“原则同意你省在苏州工业园区内，在坚持和维护我国国家主权的前提下，自主地、有选择地借鉴吸收新加坡发展经济和公共管理方面对我适用的经验。”

谈及园区受到新加坡方面的影响，外界首先会想到城市规划建设。自规划设计之初，园区就秉承适度超前原则，“先规划后建设、先地下后地上”，并按“九通一平”的基础设施建设高标准推进。

创建体制、发展产业和招商引资、规划和建设城市，这是园区建设初期核心的三项工作。园区管委会最初仅有的8个局办中，经发与规建是人员最多的两个部门，足见城市规划与建设的重要性。1999年，杨晓敏正式出任园区副总规划师，之后的职业生涯再也没有离开园区。

杨晓敏参与园区规划编制时意识到，最需要向新方借鉴城市开发的理念和管理经验。“如今中国每座城市的政府都在编制规划，并在过去三四十年的城市化进程中积累了大量经验。但是在城市化初期，我们没有进行过大规模成片开发，规划编制部门也不具备现代城市开发理念。”在他的记忆中，1988年，苏州首个规划编制单位诞生，主要围绕建成区“修修补补”。“当时苏州城区只有‘巴掌大小’，开发70平方公里的园区属于‘大项目’。”

中新合作区分期开发，首期开发建设8平方公里，但是70平方公里统一规划。合作初期，新方控股合资公司，拥有规划权。新方的规划留下很多值得肯定的内容，中方因地制宜的调整也同样重要。

规划的意义就是让土地资源的综合价值得到最大发挥。“新加坡国土面积狭小，使用土地精打细算。园区规划时会预留‘白地’，‘白地’作为土地储备不会明确用地性质。园区历任领导也会尊重规划，有序推进城市建设，为未来留足发展空间。”苏州工业园区管委会原副主任杨晓敏说。

“白地”制度将园区区位最好的土地留给未来，比如一些环金鸡湖地块，在1997年国内房地产市场启动后才逐步出让。一方面，从工业化到城市化需要产城融合时，还有优质地块可以利用，否则就会陷入不断拆迁、建设的循环。另一方面，也让金鸡湖成为此后园区城市化过程中独特的自然禀赋。

借鉴新加坡“白地”制度，园区还设立了“灰地”制度。杨晓敏告诉记者，园区创立“灰地”制度，所谓“灰地”就是曾经出让过的土地，如园区早期出让的工业用地，或用于建设标准厂房的土地，当这些土地亩产效益较低，管委会准备将企业腾退时，地块就会被标注为灰色。

不过，新加坡的规划理念与管理方式也曾遭遇水土不服。“新加坡是城市国家，政府管控能力强，一级政府、一家规划编制单位可以完成数百平方公里面积的规划编制。但是中国是大国，编制规划不可能只考虑70平方公里中新合作区，有限的面积也难以承载园区发展目标，必然需要与周边行政区域协调发展。”杨晓敏说。

在1994年的第一版规划中，中新合作区面积只有70平方公里，人口不到20万。70平方公里中新合作区是园区的“起点”，也成为园区必须突破的界限。

杨晓敏说，园区最初的定位是“独立的工业新镇”，对标新加坡裕廊工业区。“之所以称之为‘独立’，是因为70平方公里的区域被三级航道与周边区域物理隔离，缺少战略纵深的新加坡希望园区成为其海外产业基地。”甚至中新合作区到周边乡镇的道路通达性一度很差，可见新方希望保证中新合作区相对独立。

2001年，中新双方完成合资公司换股，中方控股后，园区面积迅速拓展，开始将周边乡镇纳入规划。园区逐步突破最初70平方公里中新合作区，直至如今的278平方公里。在杨晓敏的记忆中，“21世纪最初几年，园区每年土地使用量都能达到5平方公里左右。一个标志性事件是2006年全国压缩开发区面积时，苏州工业园区‘逆势’扩张了10平方公里”。

当苏州工业园区开始撕去最初“独立的工业新镇”标签，面对的下一个问题就是如何城市化，以及如何融入苏州城市发展。

极致的产城融合

苏州工业园区习惯上被视为苏州下辖的十个板块之一，实际上并非一级行政区。在填写地址时会发现，在县级行政区的选项中并没有苏州工业园区。

苏州工业园区是苏州市政府的派出机构。1994年，苏州市郊区的娄葑乡和吴县的跨塘镇、斜塘镇、唯亭镇、胜浦镇等5个乡镇由苏州工业园区管委会行使行政管理职能。但中新合作区最初的70平方公里远未覆盖5个乡镇的全部土地。一度在土地拍卖时，园区管委会单独拍卖中新合作区土地，乡镇土地由苏州市政府拍卖。

乡镇是一级行政区，拥有党委、政府、人大、政协四套班子，苏州工业园区管委会作为派出机构，甚至没有完整的四套班子。国务院9号文便提出，要按照“精简、统一、效能”的原则，设立精干的工业园区管理机构，不要求区内机构同上级机构对口设置。

直到今天，园区管委会工作人员数量仅相当于同等人口规模行政区的三分之一到二分之一，虽然苏州工业园区管委会依然保留开发区的行政管理体制，实质上已经行使行政区政府职能。换句话说，苏州工业园区已经成为城市建成区。用苏州工业园区管委会制度创新局副局长刘坤的话来说，这是园区“极致的产城融合”的结果。

园区城市化进程中的一个重要节点是2012年年底，园区管委会最初托管的5个乡镇最终变为4个街道，乡镇的经济管理权限被上收至园区管委会。从乡镇到街道，只是形式转变。杨晓敏认为，“城市化就是让园区成为一个人们可以定居的地方”。

作为产业聚集的开发区，园区面临的问题是如何让产业吸引到的人留下来。

其实，新方主导的园区第一版规划已经为产城融合奠定基础。尽管定位为“独立的工业新镇”，但是中新合作区按照工业32％、住宅22％、绿地14％、商务2.4％的用地比例进行布局，布局方式被称为“夹心饼干”，即园区中部核心地块，特别是环金鸡湖地块是商业、金融等公共服务设施用地，两侧依次是居住用地与工业用地。“夹心饼干”布局能够扩展公共设施服务半径，有利于产城融合。在社区建设为居民提供生活服务的邻里中心便是来自新加坡的经验。

“但在2001年，园区管委会编制第二版规划时，已经意识到园区城市化慢于工业化的问题。类似问题在国内开发区普遍存在，如果城市化难以跟上，发展必然受到制约。”杨晓敏说。

如同国内其他开发区，苏州工业园区首先聚集生产要素，通过招商引资，企业在园区购地、建厂，抓住税收等优惠政策的窗口期，抓紧投入生产收回投资。制造业企业需要大量务工者，经常能看到接送工人的大巴。

“尽管白天人流不息，但是包括新方管理人员在内，大量在园区工作的人员仍然居住在古城区。即使园区已经建成一批住宅项目，人们也不愿意居住在园区。”杨晓敏回忆说，当时园区甚至没有一家像样的酒店，接待需要依赖古城区酒店。

显然，园区想要吸引人，并且留住人，仅靠产业，以及邻里中心这样简单的生活配套并不足够。

在第二版规划中，园区主干道开始与周边区域道路联通，用杨晓敏的话来说，园区路网原本只是在70平方公里之内“打转”，“想要吸引人，除了依靠产业、公共服务设施，还需要交通。管委会当时决定优先建设快速路网，希望对周边人口形成虹吸效应”。

而园区城市化关键的第一步就是在2005年年底将行政中心搬迁到金鸡湖东岸，先后布局的还有苏州国际博览中心、苏州科技文化艺术中心（现更名为苏州文化艺术中心）等。“在园区第一版规划中，金鸡湖东岸是一片农田。2005年前后园区发展跨过金鸡湖，东岸一批公共服务设施让园区人气得到提升。”杨晓敏说。

“营造城市生活氛围”，在杨晓敏看来至关重要，而这有赖于各种要素的集聚。“一座城市发展的不同阶段，规划者需要针对特定问题填充特定要素。”

2007年10月，当苏州科技文化艺术中心投入使用时，这座包含有剧院、影城等设施的建筑一度因较大的规模引发争议，当时园区只有三四十万人口。其实，这些公共服务设施最初定位便不局限于服务园区，而是服务于苏州。也正是在2007年版园区规划中，园区已经将自身定位为苏州东部新城。

园区已有五版规划，每一版规划都对应园区发展的不同阶段，定位从独立的工业新镇，到苏州东部新城，再到苏州城市新中心，趋势是工业区色彩逐渐淡化。

如今，环金鸡湖区域不仅是苏州工业园区的“城市主中心”，也已经成为苏州城市形象的象征，类似上海陆家嘴和广州天河。

转型升级的挑战

同样经历更新的还有园区的产业。

苏州2.5产业园是新建元集团建设运营的一个产业载体，这里本是园区最早的一批厂房，如今变为生产性服务业产业园，入驻企业介于二产与三产之间，故命名为2.5产业园，多是一些企业研发部门，或是园区培育的科创企业入驻。

从制造向研发、服务等产业链上游延伸，这也是苏州工业园区转型升级的方向。2006年，苏州工业园区便提出产业转型升级，当年管委会提出的“九大行动计划”中就包括制造业升级、科技创新跨越等内容。当时，“转型升级”还是相对陌生的概念。

“外向型经济导向的电子信息和机械制造产业是园区的主导产业，但是随着1998年亚洲金融危机爆发，管委会逐渐意识到，海外市场波动会联动影响园区经济，而且园区资源空间有限，不可能永远依靠劳动密集型产业。”苏州工业园区产业创新中心副主任贺海涛告诉《中国新闻周刊》。

“当时我们发现园区对标的新加坡裕廊工业区也在从制造向研发转型。”杨晓敏表示。2001年版园区规划提出在独墅湖畔收储土地，成为如今独墅湖科教创新区的雏形，为园区自主创新打下基础。

苏州独墅湖科教创新区最早的名字是苏州研究生城，此后改名为苏州高等教育区，加挂苏州独墅湖科教创新区的牌子。无论是研究生城，还是高等教育区，更像高校聚集区。随着名称更改，园区更加强调高校、科研院所与产业融合。贺海涛介绍说：“园区引进的高校在设置专业时也会考虑园区产业方向，比如西交利物浦大学在做学校未来发展规划时就曾与管委会交流，询问园区未来的产业布局，并在此后布局药学院。”

引进高校、科研院所意在弥补园区内创新资源紧缺、创新供给不足。园区还需要在外资企业主导的产业结构中为自主创新的本土企业创造更多空间，而这种空间不仅仅是物理空间。

像国内其他开发区一样，苏州工业园区初期集聚大量外资企业。特别是在新方招商资源的加持下，园区招引到包括众多世界500强在内的外资企业落户。目前，园区累计引进外资项目超5100个，其中104家世界500强企业在区内投资项目174个，实际利用外资超400亿美元。

贺海涛1999年来到苏州，他还记得开往园区的68路公交车， “我们都羡慕坐这趟公交到园区工作的人，当时园区外企员工月薪可以达到3000元左右，而园区房价只有每平方米1000多元。每天早上，园区人力资源中心门前应聘外资工厂的队伍会绕整栋楼几周，周边满是接送工人的巴士”。

中国加入WTO后，园区迎来了外资和外贸出口发展的高潮，但经过几年的高速增长后，也逐渐面临出口依存度高、产业科技含量不高、特色优势不明显的新情况、新问题。彼时，园区主政者已意识到产业需要转型。当然，转型的灵感部分来自新加坡。“21世纪初，园区招商人员与新方人员交流时，发现新加坡当时开始布局包括生命健康在内的新兴产业。这启发了园区管委会，为什么我们不能布局类似的新兴产业？”贺海涛说。

园区较早布局的新兴产业是以软件、集成电路设计为代表的新一代信息技术服务，2000年开工建设的苏州国际科技园（SISPARK）正是承载了园区这一科技创新引领产业转型升级的历史使命。今天，SISPARK已成为园区发展人工智能产业的主阵地，加快推动人工智能赋能千行百业。

2007年，园区生物纳米产业园开园，更是奠定了生物医药、纳米新材料两大新兴产业的基础。2023年，苏州工业园区生物医药、纳米技术应用、人工智能三大新兴产业实现产值超4000亿元。

刘坤告诉记者，园区培育这三个新兴产业的“打法”一致，可以总结为“十个一”，包括引进一家大院大所、搭建一批公共平台等。“园区会引进大院大所并搭建公共平台，比如园区引进纳米所时要求其建设面向社会开放的公共平台，为初创企业提供实验室、实验设备等。”

他坦言，最初也曾困惑投资公共平台是否有效，如果没有这些基础设施，一些初创公司可能难以存活，甚至不会落户园区。“园区每年科技招商项目已经从早期的六七百个上升至1000个左右，其中大部分是‘背包创客’。”

与一些高能级城市瞄准成熟企业，或是企业研发总部不同，苏州工业园区更多通过引进人才培育科创企业。“我们瞄准海外高校科研人员、外企高管等人才回国创业的机遇，从零开始孵化企业，提出‘引进一位人才，带来一支团队，成立一家公司，培育一个产业’。”贺海涛说。

2007年，园区便推进科技领军人才计划。目前园区60％的上市公司，以及93％的独角兽、准独角兽企业源自科技领军人才计划。园区在项目评审时会将主导权交给专家、投资人、领军企业负责人等，园区高投入建设专家库，政府只会进行程序性面试。刘坤表示，对于“背包创客”，只要评选上科技领军人才，基本可以确保创业无忧，从融资，到寻找合作伙伴，再到后期产能建设，园区都可以提供相应服务。

其实，园区招商引资政策如今在苏州的10个板块中并不占据优势，但是创新生态足够完整。比如，园区围绕每一个产业都会布局一批基金，很早便布局东沙湖基金小镇，覆盖企业全生命周期资金需求。截至2024年10月底，东沙湖基金小镇集聚私募股权、创业投资基金管理人137家，集聚资金规模超过3900亿元。

苏州工业园区元禾沙湖金融服务有限公司总经理王晓玲告诉《中国新闻周刊》：“2006年，元禾控股与国家开发银行合作设立国内第一只市场化运作的创投母基金，投资金沙江、北极光、软银中国等16只子基金，均注册在小镇，创投基金开始在园区集聚发展，大力投资国家战略性新兴产业。”

“不过，新兴产业的培育和爆发仍需时间，目前还不能取代原有的优势产业。作为‘压舱石’的企业、产业也一直在转型升级，比如博世落户园区之初布局汽车零部件生产线，如今已在园区布局全球最大的研发中心。”刘坤说。

目前，278平方公里的苏州工业园区除去位列国内经开区榜首外，还在国家级高新区排名中位列第四，而前三位分别是北京中关村、上海张江和深圳高新区。

园区“走出去”

时间回到2006年，当时鲜有地方政府提出发展生物医药等新兴产业，如今苏州工业园区正面临更加激烈的竞争。贺海涛坦言，这也将倒逼园区招商引资政策更加精准。“我们在给每个产业绘制产业图谱的同时也在绘制人才图谱，针对现有产业链关键核心点更精准地招引项目和人才。”

园区管委会开始向海外“卷”，布局了一系列离岸创新中心，分布在美国硅谷、以色列等地。这些创新中心同时起到招商“桥头堡”的作用，对于一些现阶段难以回国发展的项目，优先在离岸创新中心孵化。园区管委会还与新加坡科技研究局成立联合创新中心，中新双方联合评审项目，将新方一些拟产业化项目放到园区孵化。

其实，园区在“引进来”的同时，也在支持企业，以及园区的经验“走出去”。

在国务院2015年9月批复的《苏州工业园区开展开放创新综合试验的总体方案》 （下称《方案》）中，园区有三个发展目标：打造中国开发区升级版、建设世界一流高科技产业园区，以及提升国际化开放合作水平。刘坤向记者强调，“开放合作”应该是双向的。

为此，园区近年也在支持园区企业，甚至长三角企业“走出去”，特别是拓展东南亚市场。“商务部在园区设立国家级境外投资示范平台，园区拥有省级政府对外投资审批权限，上限是3亿美元。已经有六七百家企业通过这个平台‘走出去’，主要面向‘一带一路’国家。”刘坤介绍说。

中新双方合作打造的苏州工业园区新加坡国际商务合作中心和新加坡苏州商务中心均是市场化运作。如果苏州企业希望到新加坡发展，中心可以扮演类似“地接”的角色，提供服务。每年通过两座中心落地两地的项目约100个，多是一些“小而美”的项目。

《方案》 还提及，苏州工业园区应“拓展市际合作、省际合作、国际合作等多种方式，积极辐射推广园区经验”。

谈及园区经验的总结与输出，苏州工业园区经发委副主任赵启亮告诉《中国新闻周刊》，在国内开发区兴起之初，往往都是按工业区进行规划和建设，而园区从开始就借鉴新加坡经验，是按照产城融合的理念，协调好产业、居住、商业、生态之间的关系，打造一个集居住、就业、生活于一体的新城区。在对外合作与经验输出中，产城融合的理念起到了引领作用。

苏州工业园区目前11个合作园区项目分布在江苏、浙江、安徽、新疆、宁夏、贵州等6个省份。苏州市域内，相城区、吴中区、常熟等板块都有园区的合作园区项目。

合作共建园区始于2006年，当时江苏推动省域一体化发展，苏南、苏北地级市结对挂钩，苏州对口宿迁，开发苏州宿迁工业园区的任务主要交给苏州工业园区。“在开发建设苏宿工业园区的过程中，园区开始向合作园区输出经验，比如先规划后建设、先地下后地上、先产业后商住等，甚至包括学习新加坡经验建设的民众联络所等也在苏宿工业园区落地。”赵启亮告诉记者，在全省45个南北挂钩合作园区中，苏宿工业园区在考评中连续13年排名第一。

除去像苏宿工业园区这样政府主导的合作，园区国资企业如新建元集团、中新集团等也在开展市场化合作。“这些国企已经从园区开发主体，转型为城市（片区）开发商。它们通常会与合作方组建合资公司，开发建设产业园，并在市场化合作中植入园区经验，如苏滁高新区等。”赵启亮表示，园区初期开发建设合作园区，多是政府主导，近年方式愈发多元，因地制宜、轻（资产）重（资产）结合。

从最初的“引进来”到今天的“走出去”，在外界看来，园区经验的宝贵之处，不仅在于其理念和制度的先进性，更在于经验的可复制性和可操作性。

苏州市委常委、苏州工业园区党工委书记沈觅近期表示，30周年是园区发展的重要节点，站在新的历史起点，园区将持续擦亮中新合作金字招牌，推动务实合作提档升级，当好中新合作的探路者与领头羊。