环境治理的“囚徒困境”，如何破局？——从府际博弈到制度均衡

过去十余年，中国环境治理的制度变迁密集而剧烈——从环保考核纳入政绩体系到河长制全面推行，从中央环保督察常态化到城市群协同治理加速推进等等，不一而足。这些改革共同指向一个核心难题——在财政分权与政治集权相互交织的体制下，如何让地方政府从环境保护“逐底竞争”转向良性竞争甚至有效合作？《博弈与均衡：区域环境治理的府际逻辑与制度创新》（张振波著，北京大学出版社2025年12月出版）以一种制度分析的眼光，从博弈类型、制度变迁与央地关系三个维度出发，系统考察了区域环境治理中地方政府互动的生成逻辑、演化路径与转型条件。该书不满足于复述“合作优于竞争”的常识，而是试图回答一个更棘手的问题：为什么有些制度冲击能够真正改变博弈格局，而另一些只能引发策略性调适？

央地关系中的结构性困境

该书的理论起点，是对中国环境治理中央地关系的制度重构。作者没有沿袭西方环境联邦主义或地方政府竞争理论的既有框架，而是提出“经济分权—政治集权—社会赋权”的三维耦合模型。这一模型的核心判断在于：地方政府在事权上承担环境治理的属地责任，却在目标设定、考核验收与人事任免上高度依赖上级。这种“责任下沉、权力上收”的非对称安排，使府际博弈从一开始便不是纯粹的策略互动，而是嵌入在央地委托—代理链条中的结构性困境。

由此得出的一个重要推论是：当纵向问责缺位时，横向博弈极易滑向“逐底竞争”；而当纵向压力介入过度或方式不当，又可能引发“策略性执行”的异化。书中以河长制为切入点提出的“分权需以集权为保障”，正是对这一困境的精准诊断——河长制之所以有效，并非因为分权本身，而是因为它将治污责任明确到党政主要负责人，从而实现了纵向压力的有效传导。但问题也随之而来：纵向压力的持续性与稳定性如何保证？间歇性的运动式治理，是否会反过来加剧地方政府的“制度疲劳”？书中对环保约谈效应阶段性衰减的实证分析，恰恰揭示了这一深层张力。

三种博弈类型及其制度逻辑

该书的一项重要贡献，是将纷繁复杂的府际互动提炼为三种典型效应：邻接效应、竞赛效应与整合效应。其中，邻接效应源于污染外溢的地理属性；竞赛效应植根于政治晋升的横向比较，特定制度环境下催生“逐底竞争”；整合效应则来自区域一体化进程，当共同利益足够突出时，合作才可能真正萌发。

值得注意的是，作者并未简单地将这三种效应视为先后更替的阶段，而是指出它们同时并存、此消彼长。考核指标的调整、纵向问责的力度、跨界机制的完善程度，共同决定着博弈天平的倾斜方向。这一判断与西方制度性集体行动理论中的理性选择预设形成了富有意味的对照——在后者看来，合作能否达成主要取决于交易成本与收益的算计；而在中国的制度语境中，纵向权威的嵌入方式往往比横向的利益计算更具决定性。

制度冲击的限度与条件

该书最具现实感的部分，是对近年来环境治理领域重大制度变迁的实证考察。作者分析了环保考核纳入政绩体系、河长制推行、城市群协同治理、环保约谈等一系列制度变革。这些变革本质上是一系列来自中央层面的“制度冲击”，不断重塑着地方政府的博弈规则与行为预期。

其中一项发现尤其值得关注：纵向问责能够有效打破地方间的合作僵局，但如果这种压力是间歇性、运动式的，地方政府很快会产生“制度疲劳”，治理效应随之衰减。书中对环保约谈效应的阶段性分析显示，约谈初期具有明显的跨区域震慑效应，但随着时间推移，地方政府逐渐熟悉约谈逻辑，开始出现策略性应对——例如在约谈前突击整改、约谈后恢复原状。这说明，制度冲击能否引发博弈模式的根本性转变，取决于一个关键变量：纵向权威的可置信承诺。只有当地方政府相信纵向干预是持续、稳定、可预期的，其行为调整才可能从短期策略升华为长期转型。这意味着，中央干预的设计逻辑应从“震慑式运动”转向“规则式常态化”。

这一判断，实际上呼应了制度变迁理论中的一个经典命题：制度创新的效果，不仅取决于规则本身的设计，更取决于规则执行者与遵守者之间的预期协调。该书虽然没有直接使用这一理论语言，但其实证发现已为这一命题提供了生动的经验支撑。

跨学科对话的未尽之处

该书的主要分析框架建立在公共管理与政治学的基础之上，实证素材多来自环保考核、河长制、城市群治理等政策领域。这本身并无不妥。但若将视野放宽，可以发现区域环境治理中的府际博弈并非只有“地方政府—上级政府”这一条线索。近年来，环境公益诉讼、公众环境信访、媒体监督等社会力量的介入，正在改变博弈的信息结构与成本分布。书中虽然将“社会赋权”作为三维框架的一维，但在具体分析中，这一维度的展开相对有限。例如，公众环境关注度的提升是否会影响地方政府的博弈策略？环保组织的跨区域联动能否成为横向合作的第三方推动力？这些问题值得进一步深挖。

此外，数字治理的兴起也为府际博弈带来了新的变数。空气质量监测数据的实时公开、污染源自动监控系统的联网运行，正在降低跨界污染的信息不对称。当“谁在污染”变得越来越透明，地方政府“搭便车”的空间就被压缩了。这一趋势是否会从根本上改变邻接效应的作用方式？双碳目标的推进，则使环境治理从污染控制转向发展方式转型，地方政府之间的博弈从“环境指标”扩展到了“产业路径”的选择。这些新议题，都是未来研究可以延伸的方向。与西方环境治理文献中日益重视的“多中心治理”与“非国家行为体”视角相比，中国语境下的制度分析如何在保持央地关系核心关切的同时，更系统地吸纳社会与市场维度的变量，或许是本书之后值得期待的理论生长点。

尽管如此，《博弈与均衡：区域环境治理的府际逻辑与制度创新》仍是近年来中国环境政治经济学领域少有的、能将制度分析与博弈论有效对接的力作。它没有给出简单的合作乐观主义，而是冷静地揭示了这样一种深层逻辑：区域环境治理的均衡，从来不是设计出来的，而是在持续的制度冲击与反馈中“被找到”的。对于关心环境治理、央地关系与制度变迁的读者而言，这本书提供了一个既扎根中国经验、又能与理论对话的坚实起点。

作者：张振波（1990－），博士，南京师范大学特岗研究员、博士生导师，南京师范大学国家安全研究院副院长。江苏高校“青蓝工程”优秀青年骨干教师。主持国家自然科学基金项目、国家社科基金项目（优秀结项）等国家级课题3项，主持或参与省部级及以上课题十余项。共发表论文四十余篇，出版著作三部。SSCI/A&HCI期刊《HSSC》编辑，长三角产业发展研究院专家委员会委员，多家社会组织外部督导专家。