盘活农村闲置资源，提升江苏省农村养老服务供给能力

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地”，同时强调“优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造”。农村闲置资源盘活与养老服务体系建设是乡村空间重塑、公共服务补短板和基层治理能力提升的共同议题。深入理解农村闲置资源向养老服务供给转化的内在逻辑、现实约束与实践路径，对推动乡村振兴与共同富裕协同发展具有重要意义。

农村闲置资源转化为养老服务供给的理论逻辑

农村闲置资源转化为养老服务供给，核心是通过空间再利用、服务再嵌入和治理再组织，将低效闲置资源转化为贴近农村老人生活场景的公共服务能力。

空间转化是基础。闲置农房、废弃校舍、集体用房和公共活动场所等资源，虽未必具有市场开发价值，但具有公共服务转化潜力。通过适度改造，这些资源可以嵌入助餐、日照、活动、卫生服务等功能，形成贴近老人生活半径的服务节点，实现从闲置空间到养老场景的转化。

政府组织是前提。农村养老具有准公共品属性，尤其面对高龄、失能、独居和低收入老人，市场机制难以形成完全覆盖。政府需要在规划引导、财政支持、服务购买和资源整合中发挥牵引作用，将分散资源纳入基本养老服务网络，避免养老服务供给完全依赖村庄财力和市场回报。

村庄嵌入是关键。农村老人对机构养老接受度有限，更依赖熟人社会、生活惯性和原有居住环境。相比集中式机构供给，嵌入式养老更符合“不离村、不离家、可到达、可参与”的需求逻辑。闲置资源只有嵌入村庄日常生活，才能真正转化为老人愿意使用、持续使用的服务空间。

持续运行是核心。资源盘活能否提升养老服务供给能力，不取决于建成多少点位，而取决于是否形成稳定运营机制。在集体经济较强地区，养老服务可通过集体收益反哺获得支撑；在一般地区，更依赖财政投入、项目支持和社会力量协同。这决定了农村养老服务供给必须分类推进，不可能形成单一模式。

农村闲置资源转化为养老服务供给面临的结构性困境

当前，江苏省不同区域已形成差异化探索。苏南地区以三星村、梅李镇和吴江桃源镇前窑村为代表，主要形成“集体空间复合利用＋镇级服务网络”模式，表现为盘活闲置校舍、集体用房等公共空间，叠加日间照料、卫生服务、文明实践、中央厨房配送和居家上门服务等功能。苏北地区以草堰镇、南阳镇和周陈村为代表，主要形成“政府投入引导＋嵌入式服务节点”模式，表现为依托闲置农房、助餐小院、长者食堂和睦邻驿站，提供助餐、理发、休闲活动等基础性服务。总体看，苏南模式更强调集体经济支撑和服务网络化，苏北模式更强调政府牵引和低成本嵌入式供给，二者将农村闲置资源由空间存量转化为养老服务载体。但从整体看，农村闲置资源向养老服务能力转化仍面临约束。

一是资源可用性不足，制约空间转化效率。农村闲置资源不等于可直接利用资源。许多闲置农房和公共空间呈现“小而散”特征，位置分散、面积有限、改造条件不一，难以直接承接综合养老服务功能。部分地区虽然存在闲置房屋，但与老人居住分布、交通可达性和服务半径不匹配，导致资源盘活容易停留在点状探索，难以形成规模效应。

二是服务供给能力不足，制约设施使用效率。地方虽已建成养老服务场所，但服务内容、人员配置和运营频率跟不上，容易出现“有场所、少服务”“有设施、低使用”的问题。农村养老服务的关键在于是否真正围绕老人高频需求形成健康问诊、探访关爱、精神陪伴等日常服务。

三是持续保障能力不足，制约长期运行效率。助餐、日照、上门服务、设施维护和活动组织都属于长期性支出，不少地区仍主要依靠阶段性项目资金、财政补贴或村集体临时投入，缺乏稳定制度安排。同时，农村养老专业人才不足，医疗护理、康复训练、心理慰藉和失能照护等专业服务供给薄弱；农村老人支付能力有限，对有偿服务接受度不高，压缩了市场化运行空间，导致农村养老服务形成建得起、运转难、持续弱的困境。

提升农村养老服务供给能力的路径选择

提升农村养老服务供给能力，应从建点思维转向体系思维，以资源转化、服务供给和机制持续为主线，构建分类型、嵌入式、网络化的农村养老服务体系。

第一，推动资源转化从单点改造走向空间重塑。对一般村庄和城郊村，应优先盘活位置适宜、改造成本较低、群众接受度较高的闲置农房，建设睦邻点、助餐点、老年活动室等小型服务空间；对具备一定空间条件的地区，可将闲置校舍、集体用房、公共设施改造为复合型服务平台，整合日间照料、卫生服务、文化活动、志愿服务和议事协商等功能。资源盘活的重点是根据老人生活半径和服务需求重塑养老服务场景。

第二，推动服务供给从设施覆盖走向需求牵引。应以农村老人最迫切、最稳定、最容易接受的服务为切口，优先发展基础服务。对普通老人，重点提供休闲活动、健康问诊、文体娱乐、精神陪伴等低门槛服务；对高龄、独居和行动不便老人，强化探访关爱、助洁助医、送餐上门、用药提醒等入户服务；对失能、半失能老人，加强护理、康复和长期照护衔接。

第三，推动保障机制从项目支持走向多元共担。农村养老服务不能长期依赖单一资金来源。对集体经济基础较好的地区，可推动集体经营收益适度反哺养老服务；对一般地区，应强化财政补贴、慈善资金、社会组织和志愿服务协同参与。同时，通过培训、补贴和岗位开发，将低龄老人、留村妇女、返乡人员和志愿者转化为助老服务力量，引入专业机构提供护理、康复和医疗支持，形成基础服务本地化、专业服务外部化的分工格局。

第四，推动资源价值从经济开发走向公共服务增值。农村资源盘活应突出社会价值和公共服务价值。对具有生态、农业、文旅资源的地区，可将养老服务与休闲农业、康养体验、乡村活动、公共文化服务等结合起来，拓展资源的养老服务功能。通过产业反哺、空间嵌入和服务延伸，实现资源利用、产业发展与民生改善协同。

（来源：金善宝农业现代化发展研究院研究员、教授 韩纪琴，南京农业大学经济管理学院博士研究生 刘朴）